Le Conseil d’État estime que le projet de loi-cadre du ministre Frank Vandenbroucke présente deux vices structurels le rendant incompatible avec la Constitution et le droit européen. Dans un avis remis le 8 septembre mais transmis au secteur des soins seulement le week-end dernier, la haute juridiction administrative considère que le texte n’est pas en état d’être soumis au Parlement.

Le Conseil d’État explique pourquoi le projet de loi-cadre n’est pas prêt à être examiné par le Parlement. L’avant-projet mêle deux articles de la Constitution qui ne peuvent pas être traités dans une même loi, à savoir l’article 74 et l’article 78.

Une organisation juridique incompatible

Une grande partie de la loi-cadre porte sur l’organisation de l’assurance obligatoire soins de santé, le financement des prestations, les règles de conventionnement, les mécanismes de contrôle au sein de l’INAMI et les obligations administratives imposées aux prestataires de soins. Il s’agit de dispositions relevant des matières visées à l’article 74 de la Constitution, qui impose une procédure strictement monocamérale, avec adoption exclusive par la Chambre.

Par ailleurs, la loi-cadre contient des dispositions qui ne relèvent pas de la sécurité sociale mais qui modifient l’organisation et les compétences des juridictions de l’INAMI. Le projet attribue aux chambres de première instance et d’appel du Service d’évaluation et de contrôle médicaux des compétences supplémentaires en matière disciplinaire et de récupération. Ces chambres rendant la justice, elles relèvent dès lors de l’article 78 de la Constitution, qui impose une procédure bicamérale impliquant la Chambre et le Sénat.

Une scission imposée par le Conseil d’État

Le Conseil d’État souligne qu’un tel texte devrait dès lors être à la fois une loi monocamérale et une loi bicamérale, ce qui est constitutionnellement impossible. Il indique explicitement que l’auteur de l’avant-projet doit dès lors scinder celui-ci en deux projets distincts, l’un réglant les matières visées à l’article 74 de la Constitution et l’autre celles visées à l’article 78 de la Constitution, ajoutant que l’avant-projet doit être révisé en conséquence.

Le contrôle de proportionnalité absent

Mais l’erreur la plus importante concerne le droit européen. Les mesures prévues dans la loi-cadre limitent l’accès à une profession de santé, notamment par le plafonnement des suppléments d’honoraires et la suspension du numéro INAMI. Pour ce type de restriction, une évaluation préalable de proportionnalité est obligatoire. À la question de savoir si cette évaluation de proportionnalité avait été effectuée, le délégué a répondu par la négative. Le Conseil d’État précise que l’auteur de l’avant-projet doit procéder préalablement à cette évaluation.

Ces constats expliquent pourquoi l’INAMI a lancé dans la précipitation, le 6 novembre, une consultation de proportionnalité par e-mail. L’obligation européenne avait été ignorée et l’avis du Conseil d’État a contraint les autorités à initier cette évaluation en urgence.

Une frustration exprimée sur le terrain

Le retard dans la communication de l’avis suscite également de la frustration sur le terrain. Thomas Gevaert, président du Cartel, s’interroge « Est-il normal qu’un avis du Conseil d’État remis début septembre ne soit mis à disposition des citoyens et des organisations que fin novembre, alors qu’un cabinet ou une administration publique a pu le consulter bien plus tôt ? Aujourd’hui, 24 novembre, nous devions débattre de ce point au sein du Comité de l’assurance. La discussion a heureusement été reportée à la séance suivante par le président. »

Des réserves sur la limitation des suppléments

Outre ces vices constitutionnels et européens, l’avis attire également l’attention sur des problèmes de fond relatifs à la limitation des suppléments d’honoraires. Le Conseil d’État rappelle que ces mesures doivent respecter le principe d’égalité consacré par les articles 10 et 11 de la Constitution. Il demande de justifier pourquoi une limitation identique serait imposée aux prestataires conventionnés et non conventionnés malgré leur situation juridique différente, et de préciser comment les différences entre spécialités médicales peuvent être objectivement justifiées. Selon le Conseil d’État, cette base juridique n’est pas encore suffisamment développée dans l’exposé des motifs et doit être précisée par le gouvernement.

Le Comité de l’assurance jugé incompétent

Enfin, l’avis relève que le projet de loi-cadre confère au Comité de l’assurance une compétence normative concernant les numéros INAMI, ce que le Conseil d’État estime ne pas être admissible. L’avis renvoie à l’Autorité de protection des données (APD), qui considère cela comme « en principe inadmissible ». La publication envisagée des données relatives aux numéros INAMI suspendus est également jugée trop vaguement définie selon l’APD, de sorte que la loi doit être complétée « afin d’y intégrer clairement ces modalités dans le texte de l’avant-projet ».

Il ressort de l’ensemble de ces éléments que le Conseil d’État renvoie le projet de loi-cadre. Celui-ci doit être scindé, révisé et complété, et respecter tant les procédures constitutionnelles que les obligations européennes. Tant que ces conditions ne sont pas remplies, la loi-cadre n’est pas prête à être déposée au Parlement.

> Découvrir l'avis du Conseil d'Etat

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